7326 SAYILI KANUN KAPSAMINDA DAVADAN VAZGEÇME ŞARTI VE SONUÇLARI

29.09.2021

Simge KAVTELEK

Stj. Avukat

 

ÖZET

7326 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun ile dava aşamasında bulunan vergi ve vergi cezalarının yapılandırılmasına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Mükelleflerin bu yapılandırma imkânından yararlanabilmesi için ise açılmış olan dava ve/veya davalardan vazgeçmesi şart koşulmaktadır.

Mükellefler bakımından mühim sonuçları olan “davadan vazgeçme” müessesesinin usul hukuku bakımından niteliğinin belirlenmesi mevcut kavram karışıklığının önlenebilmesi için önem arz etmektedir. Bununla birlikte bu müessesenin mükellefler nezdinde doğurduğu veya doğurabileceği olumsuz durumlar ve bu durumların önlenlemesi için çözüm önerileri bu makalenin konusunu oluşturmaktadır.

 

Anahtar Kelimeler: Af Kanunu, davadan vazgeçme, davadan feragat.

 

GİRİŞ

7326 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun (“Af Kanunu” veya “7326 sayılı Kanun”), 31506 sayılı ve 9 Haziran 2021 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanmış ve yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir. 7326 sayılı Kanun kamu alacaklarının yapılandırılması, matrah artırımı, amortismana tâbi iktisadi kıymetlerin yeniden değerlemesi, muhasebe kayıtlarının düzeltilmesi gibi çeşitli imkânları sunan geniş kapsamlı düzenlemeleri içermektedir. 

Af Kanunu’nda kamu alacaklarına ilişkin olarak da 2.,3. ve 4. maddelerde düzenlemeler getirilmiş olup; 2. maddede kesinleşmiş alacaklar, 3. maddede kesinleşmemiş ve dava aşamasında bulunan alacaklar, 4. maddede ise inceleme ve tarhiyat safhasındaki alacaklar bakımından başvuru şartları, ödenecek-tahsilinden vazgeçilecek alacaklarının hesaplanması ve ödenmesine ilişkin detaylara verilmiştir.

Af Kanunu’nun 2. maddesinin 12. fıkrası[1] ile 3. maddesinin 10. fıkrası[2]nda, bu madde hükümlerinden yararlanılabilmesi için, madde kapsamına giren alacaklara karşı dava açılmaması, açılmış davalardan vazgeçilmesi ve kanun yollarına başvurulmaması şartı getirilmiştir. Diğer bir deyişle, söz konusu maddelerden yararlanmak isteyen mükellefler, yarar sağladıkları alacaklar için dava ve kanun yoluna başvuramayacak; açılmış olan davalardan ise vazgeçecektir. 

Af  Kanunu’nun genel gerekçesinde, ihtilaflı ya da inceleme ve takdir işlemleri devam eden alacaklar için de yapılandırma imkânı getirilmesinin, bu aşamadaki alacakların bir an önce Hazine’ye intikalinin sağlanmasının kanunun amaçlarından biri olduğu belirtilmiştir. Ancak, bu amacın Hazine bakımından önemi tartışılırken, mükellefler nezdinde yaratacağı problemler çoğunlukla göz ardı edilmektedir. 

Kanunda bahsi geçen fakat asıl niteliği tartışmalı olan “davadan vazgeçme” müessesesinin mükellef açısından doğuracağı sonuçlar bazı riskler taşımaktadır. Bu nedenle, mükellefler ihtilaflı alacaklar bakımından Af Kanunu’ndan yararlanmak konusunda çekince duymakta ve bu çekinceli tavır Kanun’un amacı bakımından da olumsuz bir durum yaratmaktadır. İşbu makalede, davadan feragat ve davadan vazgeçme kavramları incelendikten sonra, Af Kanunu hükümlerinden yararlanmak suretiyle ihtilafların sona erdilmesinin yaratabileceği problem üzerinde durulacaktır.

 

Af Kanunu Kapsamında Davadan Vazgeçme Şartı

7326 sayılı Kanun’un 2. ve 3. maddelerinde, kapsamdaki alacaklar için dava açılmaması, açılmış davalardan vazgeçilmesi ve kanun yollarına başvurulmaması hükümlerden yararlanılma şartı olarak getirilmiştir. Açılmış davalardan vazgeçilmesi, “davadan vazgeçme” şartı olarak anılmaktadır. 

14 Haziran 2021 tarihli ve 31511 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve Af Kanunu hükümlerinin uygulanmasına dair usul ve esasları belirleyen Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılmasına İlişkin 7326 Sayılı Kanun Genel Tebliğ (“Tebliğ”)’de ise, tüzel kişiler ya da tüzel kişiliği haiz olmayan teşekküller tarafından “açılan davalardan vazgeçme” yetkisinin, bunların kanuni temsilcilerinde bulunduğundan bahisle, maddeden yararlanma başvurularının kanuni temsilciler tarafından yapılacağı düzenlenmiştir. Mükellefler bu kanun hükümlerinden, “davadan vazgeçme” dilekçelerini, kanuni temsilcilerin temsilci sıfatlarını gösteren belgeyi eklemek suretiyle, ilgili tahsil dairelerine vererek, vazgeçme yönündeki iradelerini belirterek yararlanabilmektedir. Söz konusu Kanun uyarınca, davadan vazgeçme dilekçeleri tahsil dairelerine verilir; tahsil dairesince dilekçelerin bir örneği ilgili yargı merciine gönderilir ve dilekçelerin tahsil dairelerine verildiği tarih, ilgili yargı merciine verildiği tarih olarak sayılır. Tahsil vergi daireleri tarafından mahkemeye gönderilen “davadan vazgeçme” dilekçeleri, mahkemelerce işleme konulup yargı organlarınca dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yönünde karar verilmesi gerekmektedir.

Başvuru usulü konusunda tartışma yaratan ilk nokta şüphesiz, davadan vazgeçmeye ilişkin dilekçenin direkt olarak mahkemeye sunulması yerine, davada davalı konumunda olan tahsil dairesine verilmesidir. Nitekim bu başvuru usulü başta silahların eşitliği olmak üzere idari yargılama usulü ilkelerine ters düşmektedir.[3] Ayrıca Af Kanunu kapsamında davadan vazgeçme olarak anılan müessesenin, uygulamada mahkemelerce davadan feragat olarak işleme konulması hem mükellefler hem kamu hem de idare nezdinde kavram karmaşasına sebebiyet vermektedir. Kaldı ki af ve feragat bir yönüyle idari işlemin hukuksal denetimden kaçırılması sonucunu doğurduğundan mali af kanunlarında “feragat” koşulunun konulması eleştirilmektedir.[4]

 

Davadan Feragat ve Davadan Vazgeçme Kavramları

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (“İYUK”)’nda davadan feragat konusunda özel bir düzenleme yapılmamakla birlikte aynı Kanun’un 31. maddesinde davadan feragat konusunda 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu (“HMK”)’na atıf yapılmaktadır.[5], HMK’nın 307. maddesinde ise davadan feragat, davacının talep sonucundan kısmen veya tamamen vazgeçmesi olarak tanımlanmıştır. Buna göre davadan feragat, davacının talep sonucu üzerinde serbestçe tasarruf edebilmesi anlamına gelen tasarruf ilkesinin bir sonucu olup davadan feragat usulü ile davacı yalnızca talep sonucundan yani son isteminden vazgeçmektedir.[6] Davacının davadan feragat etmesi hâlinde, davacı talep sonucundan vazgeçmiş olduğundan ve davadan feragat kesin hükmün sonucunu doğurduğundan aynı konuda ileride dava açılması mümkün olmamakla birlikte açılması durumunda ise dava “kesin hüküm” nedeniyle reddedilir.[7]

Davadan vazgeçme, -kanunda düzenlendiği ismiyle davanın geri alınması- ise, İYUK’un 31. maddesi atıf yapılmamış olan ve HMK’nın 123. maddesi[8]nde düzenlenen bir usul kurumudur. Her ne kadar davadan feragat ile farklı sonuçlara sahip olsa da pratikteki kullanım bakımından sıklıkla karıştırılmaktadır. Öyle ki davadan vazgeçme söz konusu olduğunda, davacı ileride davanın tekrar açılması hakkını saklı tutmaktadır. Bu nedenle de davanın geri alınmasında davalının rıza aranırken davadan feragat tek taraflı irade beyanı ile sonuç doğurur.[9]

Davadan feragat edilmesi üzerine, ilk derece mahkemesi tarafından feragat nedeniyle karar verilmesine yer olmadığına karar verilirken kanun yollları aşamasında davadan feragat edilmesi hâlinde ise ilk derece mahkemesi kararının bozulmasına ve feragat göz önünde bulundurulmak suretiyle istem hakkında karar verilmek üzere dosyanın mahkemeye gönderilmesine karar verilir.[10]

Af Kanunu hükümlerinden yararlanmak üzere vazgeçilen davalarda verilen kararlar bakımından ise bu yönde bir görüş birliği bulunmamaktadır. Diğer bir deyişle, Af Kanunu’ndan yararlanılmak suretiyle sonlandırılan ihtilaflarda mahkemeler bakımından da davadan vazgeçme ve davadan feragat hususunda kavram karışıklığı olduğu gözlenmektedir. Bazı ilk derece mahkemeleri tarafından davadan vazgeçme nedeniyle karar verilmesine yer olmadığı yönünde; bazıları tarafından ise davacının davadan vazgeçtiğinden bahisle feragat nedeniyle davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığı yönünde karar verilmiştir. Buna ek olarak, kanun yolları aşamasında bulunan davalarda da bozma kararı yerine, karar verilmesine yer olmadığı yönünde karar verilmektedir.

Görüldüğü üzere, Af Kanunu’nda yer alan “davadan vazgeçme” hem başvuru usulü, hem sonuçları bakımından “davadan feragat”[11]ten farklı olduğundan, bu Kanun’da yer alan davadan vazgeçme şartını, feragatle aynı şekilde değerlendirmemek gerekir.[12] Aynı zamanda, davadan vazgeçme – davanın geri alınması (HMK madde 123) - kurumuna İYUK madde 31’de atıf olmaması nedeniyle Af Kanunu’ndaki davadan vazgeçme bu kurumu da karşılamamaktadır. Bu açıdan, söz konusu “açılan davalardan vazgeçilmesi” kavramının nitelikleri ve uygulaması da göz önünde bulundurularak, Af Kanunu’na özgü bir feragat türü olduğunu kabul etmek gerekmektedir. Ancak bu yönde açık bir düzenleme olmaması nedeniyle mükelleflerin temel hak ve özgürlükleriyle yakından ilişkili olan ve iki farklı sonuca sahip olan iki ayrı kurumun böylesi bir kavram karışıklığına konu olması, mükellefler nezdinde endişe verici durumlara yol açmaktadır.

 

Af Kanunu Kapsamında Davadan Vazgeçme Şartının Sonuçları

Af Kanunu’nun gerekçesinde de belirtildiği üzere, devam eden davalara son verilmesi alacakların Hazine’ye hızlıca intikal etmesini sağlarken, bir yandan da  yargının yükünü hafifletmeye olanak sağlamaktadır. Ancak, Af Kanunu’ndan yararlanılmak suretiyle ihtilafların sona erdirilmesi, beraberinde bazı sorunları da mükellefler nezdinde gündeme getirmektedir.

Bu sorunlardan ilki, davaya konu olan uyuşmazlığın sonlandırılması nedeniyle, yargının uyuşmazlığın esası bakımından görüşünün ne yönde olduğunun öğrenilemiyor olmasıdır. Vergi inceleme elemanları tarafından eleştiri getirilen hususlar için ayrı ihbarnameler düzenlenmesi hâlinde, aynı konuda ve fakat farklı dönemlere ait ihbarnameler dava konusu edilebilmektedir. Bu davalar sonucunda, eleştiri getirilen konular bakımından yargının görüşü öğrenilmekte ve o doğrultuda içtihatlar oluşturmaktadır. Söz gelimi, sonuca bağlı olarak mükellefler veya İdare yapmış olduğu hatalı yorumlardan veya uygulamalardan kaçınma şansı bulacaktır. Nitekim başka mükellefler nezdinde benzer uyuşmazlıklar söz konusu olduğunda içtihatlar yargı makamları da dâhil olmak üzere yol gösterici olacaktır. 

Bu nedenleden aynı hususta farklı dönemlere ilişkin düzenlenen birden fazla ihbarnamenin farklı davalara konu edildiği durumlarda, mükelleflere yapılandırma başvurularında tüm ihbarnameler için başvurulmaması ve en azından bir ihbarname bakımından davaya devam edilmesi gerektiği önerilmektedir. Bu durumda,  uyuşmazlık açısından yargının görüşü öğrenilip içtihat oluşumuna katkı sağlanırken yargı yükünün hafifletilmesine ve kamu alacağının hazineye hızlı bir şekilde girişine de hizmet edilmiş olacaktır. Ancak uygulamada birden fazla eleştiri konusunun olduğu raporlara dayanılarak tek bir ihbarname düzenlenmesi hâlinde, mükellefler tek bir dava açabildiğinden ve davadan vazgeçme şartının bir bütün olarak uygulanması gerektiğinden, ya yapılandırmaya başvurmak ya da davaya devam etmek durumunda kalmaktadır.[13]

Diğer bir sorun ise, İdare’nin savunma dilekçelerinde Af Kanunu’ndan yararlanmayı bir zımni kabul niteliğinde değerlendiriyor olmasıdır. Örneğin, kurumlar vergisi yönünden incelenen bir mükellef adına, rapora istinaden hem kurumlar hem de katma değer vergisi tarhiyatı yapılmış olması mümkündür. Bu hâlde, mükellefin kurumlar vergisi tarhiyatları için Af Kanunu’ndan yararlanması, katma değer vergisi tarhiyatlarının hukuka uygunluğunu kabul ettiği anlamına gelmemektedir. Başka bir ifadeyle, Af Kanunu hükümlerinden yararlanmak, İdare’nin getirdiği eleştiriler bakımından zımni bir kabul niteliği taşımamaktadır. Davaya konu edilen her idari işlemin kendi içinde değerlendirilmesi gerekli olup aynı hukuki sebebe dayalı farklı idari işlemlerin birine dava açılmaması veya açılmış davadan vazgeçilmesi, diğerine karşı dava açılamayacağı veya ilk işlemdeki tercihin zımni bir kabul olduğu anlamına gelmemektedir[14].

Bununla birlikte Af Kanunu hükümlerinden yararlanılması nitelik itibarıyla uzlaşma müessesesiyle benzerlik taşımakta olup sonuç olarak İdare ile anlaşılan husus, uyuşmazlığın konusu veya esası değil uyuşmazlığın tutarıdır. Kaldı ki mükellefin konu ve esas bakımından İdare ile anlaştığı yani eleştiriyi zımnen kabul ettiği yönünde bir yorumda bulunmak verginin kanuniliği ilkesiyle bağdaşmamaktadır. Zira böyle bir kabulün mümkün olabilmesi için bu hususun açıkça kanunla düzenlenmiş olması gerekirdir.

İzmir Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesi ise 06.12.2017 tarih ve E.2017/2724,K.2017/2888 sayılı kararında[15], “davacı şirketin cezalı kurumlar vergisi tarhiyatına ilişkin olarak Manisa Vergi Mahkemesi’nin 2016/616 sayılı esasında kayıtlı davayı açtığı, söz konusu davanın anılan mahkemenin 03.11.2016 gün ve 2016/771 sayılı kararıyla 6736 sayılı yasadan yararlanma nedeniyle "Karar Verilmesine Yer Olmadığına" şeklinde sonuçlandığı, dolayısıyla inceleme raporuyla tespit edilen vergiyi doğuran olayın davacı tarafından zımnen kabul edildiği” yönünde hüküm tesis etmiş olup yukarıda yer verdiğimiz açıklamalar doğrultusunda, Af Kanunu’ndan yararlanmış olmanın vergiyi doğuran olay bakımından zımnen kabul anlamına geldiği yönündeki bu karar hukuka aykırılık teşkil etmektedir.

Mükellefler, şirket politikaları, ödeme güçleri ve çeşitli iş kararları uyarınca eleştiri getirilen ve ancak haklı olduklarını düşündükleri konularda da Af Kanunu hükümlerinden yararlanabilirler. Burada, Af Kanunu dolayısıyla “feragat”, kişinin haksızlığını kabul eden özgür iradesiyle değil sağlanan mali olanaklardan yararlanma amacıyla zorunlu olarak yapılmaktadır.[16]

Ayrıca mükelleflerin başvurudaki motivasyonları, davaların uzun yıllar sürmesi nedeniyle bu süreçte ekonomik açıdan belirsizlik içinde bekleyerek finansal risk almamak ve davanın aleyhe sonuçlanması durumunda yüksek oranda faiz işletilmiş tutarlarla karşılaşmak istememeleri olabilir ki bu durum söz konusu Kanun’un mükellefler üzerindeki olumlu etkilerini yansıtmaktadır. Bu nedenle Af Kanunu’na başvurmanın diğer tarhiyatlar bakımından zımni kabul niteliğinde olduğu yönünde bir yorumda bulunulması, tereddüt edilmeyecek biçimde hukuka aykırılık teşkil etmektedir.

 

SONUÇ

7326 sayılı Kanun kapsamında, ihtilaflı kamu alacaklarının yapılandırılmasına ilişkin madde hükmünde, açılmış davalardan vazgeçilmesi ve kanun yollarına başvurulmaması şartı getirilmiştir. Bu Kanun’da düzenlenen “davadan vazgeçme” müessessi, gerek sonuçları gerekse uygulanışı bakımından HMK’da düzenlenmiş olan davanın geri alınması ve davadan feragat müesseselerini karşılamamakta olduğundan bu kurumu kendine özgü bir vazgeçme usulü olarak kabul etmek gerekmektedir.

Bu hüküm, gerekçesine de paralel olarak kamu alacaklarının Hazine’ye hızlıca intikalini ve yargı yükünün hafifletilmesini sağlasa da mükellefler açısından olumsuz olabilecek sonuçlara da yol açmaktadır. İlk olarak, uyuşmazlık konusu bakımından yargı makamlarının görüşünün hangi yönde olduğunun öğrenilemeyecek olması hem davacı mükellefin şirket politikaları hem de aynı konuda tereddütler yaşayan diğer mükellefler bakımından olumsuz sonuçlar doğurabilmektedir. Bahse konu bu durum, vergi uyuşmazlıkları bakımından içtihat oluşmaması yönünde de bir sonuç yaratacaktır ki bu durum adil yargılanma hakkına müdahale yönüyle incelenmelidir. 

Bunun yanı sıra, mükellefler bu olumsuzluğu gidermek amacıyla aynı konuda farklı ihbarnameler için açılmış olan davalardan birine devam etmek suretiyle Af Kanunu hükümlerinden yararlanmaktadır. Ancak bu hâlde de mükellefler İdare tarafından, hukuki bir dayanağa sahip olmamakla birlikte uyuşmazlığa konu edilen eleştirinin zımni olarak kabul edildiği yönünde bir savunma ile karşı karşıya kalmaktadır. Bu riskin önlenmesi için ise, “açılan davalardan vazgeçilmesi” şartı getirilen kamu alacaklarının yapılandırmasına ilişkin kanunlarda, hükümlerden yararlanmanın benzer uyuşmazlıklar bakımından herhangi bir kabul anlamına gelmediği de açıkça düzenlenmelidir.