VERGİDE İSTİNAF NE ZAMAN, NEDEN VE NASIL?

Begüm SOLAK EKLER , Ersin NAZALI 12.07.2016

Ofisimizin Yönetici Ortağı Av.Ersin Nazalı ve Av.Begüm Solak Ekler tarafından hazırlanan “Vergide İstinaf Ne Zaman, Neden ve Nasıl?” adlı makale siz okurlarımızın bilgisine sunulmaktadır.

ÖZET

Sayın okurlarımızın hatırlayacağı üzere bundan yaklaşık iki sene önce 6545 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ("6545 sayılı Kanun"), 28.06.2014 tarihli ve 29044 sayılı Resmi Gazete' de yayımlanıp yürürlüğe girerek idari yargılama usulünün yapı taşları olan 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (“İYUK”) ile 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun (“BİM Kanunu”) üzerinde önemli değişiklikler yapmıştır.  6545 sayılı Kanun ile, bir kanun yolu olan İSTİNAF yolu kesin suretle getirilerek bölge idare mahkemeleri yeniden yapılandırılmış bunun sonucu olarak da idari yargı düzeninde yer alan kanun yolları köklü bir değişikliğe uğramıştır.

Bu yazımızda, yukarıda anılan yeni düzenleme ile vergi yargılamasında istinaf yolunun ne zaman aktif olacağı, neden bu kanun yolunun öngörüldüğü ve nasıl işleyeceği hususlarının üzerinde durulacaktır.

Anahtar Sözcükler: İstinaf, Vergi Yargılaması, Bölge İdare Mahkemeleri, İYUK

NE ZAMAN?

6545 Sayılı Kanun’un 14. Maddesi ile BİM Kanunu’na getirilen Geçici 20. Maddesinde Adalet Bakanlığı’nın Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihten itibaren üç ay içinde bölge idare mahkemelerini kuracağı ve Bölge idare mahkemelerinin yargı çevreleri ile tüm yurtta göreve başlayacakları tarihin Resmî Gazete’de ilan edileceği belirtilmiştir. Mevcut bölge idare mahkemelerinin, yeni kurulan bölge idare mahkemelerinin göreve başlayacakları tarihe kadar faaliyetlerine devam edeceği de ayrıca hükme bağlanmıştır. Adalet Bakanlığı ise, üç ay içinde olmasa da, 7 Kasım 2015 tarihli resmi gazetede yayınlanan kararı ile bölge idare mahkemelerinin nerelerde kurulacağını ve yargı çevrelerini açıklamış ve mahkemelerin tüm yurtta göreve başlama tarihini 20 Temmuz 2016 olarak belirlemiştir.

Hakim ve Savcılar Yüksek Kurulu (“HSYK”)’nun mahkemelere atanacak hakimlere (518 hakim) ilişkin listeyi de içeren 5 Haziran 2016 tarihli kararnamesi ile kararnamelere ilişkin planlanan takvimi dikkate alındığında göreve 20 Temmuz 2016 tarihinde başlanacağı kuvvetle muhtemel gözükmektedir.

Öte yandan çok sayıda görüşmüş olduğumuz Mahkeme kalemleri 20 Temmuz 2016 da istinaf yolunun açılacağına dair kendilerine bir bildirim gelmediğini ve mahkemelerin henüz oluşturulmadığı bilgisini vermişlerdir. Bu kapsamda düşük de olsa, ramazan ayı ve bayramı gibi süreçler göz önünde bulundurulduğunda, temmuz ayı içerisinde yayımlanacak bir kararname ile bölge idare mahkemelerinin göreve başlama tarihlerinin adli tatil sonrasında bir tarihe ertelenmesi de ihtimaller arasındadır.

Ancak HSYK’nın kararnameleri ve buna ilişkin duyuruları bize gösteriyor ki 20 Temmuz 2016 itibariyle vergi yargılamasında istinaf yolunun açılmasında bir engel bulunmamaktadır.

NEDEN İSTİNAF?

Önceden beri faaliyette olan bölge idare mahkemeleri, mevcut sistemde itiraz mercii olarak faaliyette bulunmakta ve İYUK’un “İtiraz” Başlıklı 45. Maddesinde sayılan konularla sınırlı olarak idare ve vergi mahkemelerince verilen kararları itirazen incelemekte ve kesin olarak karara bağlamaktadır. Bu kararlara örnek olarak, vergi mahkemelerinin yürütmenin durdurulmasına ilişkin verdiği kararlar ya da konusu 25.000 TL’nin altında olan davalarda kurul olarak değil tek hâkimle incelenen davalara ilişkin tesis edilen kararlar verilebilir. Bu madde dışındaki tüm davalar temyiz üzerine Danıştay tarafından incelenmektedir.

6545 Sayılı Kanun’un genel gerekçesinde de belirtildiği üzere,  bu uygulama sebebiyle vergi mahkemelerinin nihai karara bağladığı dosya toplamının yaklaşık yüzde yetmişi Danıştay’da yüzde otuzu ise bölge idare mahkemelerinde denetlenmektedir. Anılan bu iş yükü sebebiyle Danıştay’a gelen dosyalar her geçen gün birikmekte, bu dosyaların kesinleşme süresi uzamakta ve karar verilme süresi (kesinleşme) çoğunlukla 3 yılı aşmaktadır.  Danıştay’da biriken bu iş yükünün önüne geçmek üzere uzun yıllardır getirilmesi planlanan istinaf yolu ile Danıştay’a gidecek dosya sayısının azalması ve Danıştay’ın temyizen karara bağladığı iş yükünün yaklaşık yüzde seksen oranında azaltılarak Danıştay’ın içtihat mahkemesi rolünün güçlendirilmesi amaçlanmaktadır. Böylece, yeni yapılanma ile hem çok sayıda dosyaya istinaf mercii olan bölge idare mahkemelerinde seri olarak bakılacak ve bir kısmı karara bağlanarak kesinleşecek; temyiz yolu açık olan bir kısım dosyalar ise iş yükü azalmış olan Danıştay tarafından daha seri karara bağlanarak kesinleşecek ve içtihat hukuku böylece meyve vermeye başlayacaktır.

Tabii belirtmekte yarar vardır ki bu planlananlar sadece beklenti niteliğinde olup, kesinlik niteliği taşımamaktadır. İstinaf yolu tam anlamıyla işlemeye başladıktan sonra yargı sürecinin ne derece kısalıp kısalmadığı ilerleyen dönemlerde kendini daha net gösterecektir.

İSTİNAF NASIL İŞLEYECEK?

6545 Sayılı Kanun’un 27. Maddesindeki düzenleme ile İYUK’a eklenen Geçici 8. Maddede, bölge idare mahkemelerinin tüm yurtta göreve başlayacakları tarihten sonra verilen kararlar hakkında bu yeni hükümlerin (“İstinaf” başlıklı 45.madde ve “Temyiz” başlıklı 46. Madde olmak üzere 6545 Sayılı Kanunla getirilen tüm değişikliklerin) uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Her ne kadar bölge idare mahkemelerinin tüm yurtta göreve başlayacağı tarih 20 Temmuz 2016 olarak ilan edilmişse de yukarıda sayılan tereddütlerden ötürü bu tarihin mutlak olmadığını tekrar belirtmek isteriz. Ancak aşağıdaki açıklamalarımız, hala geçerliliği olan bu karar doğrultusunda, vergi mahkemeleri tarafından 20 Temmuz 2016 tarihi itibariyle verilecek kararlara istinaden izlenmesi muhtemel olan yol üzerinde durulmuştur.

Vergi Mahkemelerinin Nihai Kararları:

İYUK’un 45. Maddesi uyarınca konusu 5.000 TL (BeşbinTürkLirası)’ yi geçmeyen vergi davaları dışında vergi mahkemelerince 20 Temmuz 2016 itibariyle verilen tüm nihai kararlar için istinaf yolu açılacak ve mükellefler bu kararlara karşı, kararın tebliğinden itibaren 30 gün içinde vergi mahkemesinin bulunduğu yargı çevresindeki (aşağıda değinilecek) bölge idare mahkemesi nezdinde istinaf yoluna başvurabilecektir. Konusu 5.000 TL’nin altında olan vergi davaları hakkında vergi mahkemelerince verilen kararlar için herhangi bir kanun yolu bulunmamakta olup, vergi mahkemesinin kararı nihai olup kesinlik arz edecektir. Tereddütleri bertaraf etmek adına belirtmek isteriz ki, mevcut durumda itiraza konu edilen tek hakimle verilen ve konusu 25.000 TL’nin altında (ancak 5.000 TL’nin üstünde olan) dosyalar hakkında verilen vergi mahkemesi kararlarına ilişkin olarak yine istinaf yolu açık olacaktır.

Madde metninde belirtildiği üzere temyizin şekil ve usullerine tabi olan istinaf yolunda, dilekçelerdeki hitap ve istekle bağlı olmaksızın dosyalar doğrudan bölge idare mahkemelerine sevk edilecektir. Örneğin, hata sonucu temyiz talebiyle Danıştay’a hitaben yazılan dilekçeler, bölge idare mahkemeleri tarafından istinaf kapsamında incelenecektir.

İstinaf yoluna süresi içinde başvurulması akabinde, Bölge İdare Mahkemesi’nin ilgili dairesi tarafından yapılan inceleme neticesinde daire ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulursa, temyizde olduğu gibi, istinaf başvurusunun reddine karar verecektir. Vergi Mahkemesinin kararındaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise aynı kararı (ret kararını) karar metninde gerekli düzeltmeyi yaparak verecektir. Bu ret kararına istinaden, İYUK’un 46. Maddesi gereği, dava konusu 100.000 TL (YüzBinTürkLirası)’nin altında ise, bu ret kararı temyiz edilemeyecek ve kesinleşecek olup yargı süreci sona erecektir. Aksi halde, yani dava konusu 100.000 TL’yi aşıyorsa,  ret kararına karşı Danıştay’a temyiz yoluna gitmek mümkün olacaktır.

Diğer yandan, ilk derece vergi mahkemesi kararı ilgili daire tarafından hukuka uygun bulunmadığı takdirde, daire istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verecektir. Bu hâlde, daire işin esası hakkında yeniden bir karar vermekle yükümlüdür. İlgili daire, inceleme sırasında ihtiyaç duyulması hâlinde kararı veren mahkeme veya başka bir yer idare ya da vergi mahkemesinden istinabe[1] yoluyla hukuki yardım talep edebilecektir. İstinabe olunan mahkemenin ise gerekli işlemleri öncelikle ve ivedilikle yerine getirmesi beklenmektedir. Bölge İdare Mahkemesi ilgili dairesinin vermiş olduğu yeni karar, dava konusu 100.000 TL (YüzBinTürkLirası)’nin altında ise, temyiz edilemeyecek ve kesinleşecektir; aksi halde Danıştay’a temyiz yoluna gitmek mümkün olacaktır.

Dosyalar temyiz amaçlı Danıştay’a sevk edildikten sonra ise, önceleri temyiz süreci nasıl işliyor ise yine aynı şekilde işlemeye devam edecektir. Ancak bu defa ilk derece vergi mahkemeleri değil, bölge idare mahkemeleri verdikleri kararlarında ısrar edebilecek ya da uyma kararı verecek olup bölge idare mahkemelerinin kararlarında ısrar etmesi durumunda ise nihai karar Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunca verilecektir. Burada en önemli gelişme artık KARAR DÜZELTME yolunun yürürlükten kaldırılmış olmasıdır; diğer bir ifadeyle Danıştay’ın temyiz incelemesine istinaden verdiği kararlara karşı artık karar düzeltmeye gidilmeyecektir.

Vergi Mahkemeleri’nin Diğer Kararları:

Yukarıdaki süreçten anlaşılacağı üzere istinaf incelemesinde kural, ilk derece mahkemesince verilen kararda tespit edilen maddi ve hukuki eksikliklerin istinaf mercii tarafından tamamlanarak nihai kararın da istinaf mercii tarafından verilmesidir. Ancak bu kuralın bazı istisnaları vardır. İYUK’un 14-15 maddeleri uyarınca, vergi mahkemelerinin ilk inceleme üzerinde vermiş olduğu bir karara karşı istinaf başvurusu yapılmış ve ilgili daire bu başvuruyu haklı görmüş ise istinaf mercii kararı bozmakla yetinecek ve esasa girmeden dosyayı vergi mahkemesine geri gönderecektir. Bu duruma paralel olarak, ilk derecedeki davaya görevsiz ya da yetkisiz vergi mahkemesi tarafından yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hâkim tarafından bakılmış olması halinde ilgili daire yine esasa girmeden kararı bozmakla yetinecek ve dosyayı vergi mahkemesine geri gönderecektir.

Öte yandan 20 Temmuz 2016 (ya da sonraki bir x tarihi) itibariyle ilk derece vergi mahkemelerinin yürütmenin durdurulmasına yönelik vermiş oldukları kararlara itiraz edilmesi halinde yine Bölge İdare Mahkemesine fakat bu sefer “istinaf” yolu ile başvurulacak olup daireler bu itirazları inceleyerek karara bağlayacaktır.

Belirtmek isteriz ki bölge idare mahkemesinin yukarıda anılan kararları kesin olup, başka bir kanuni yola başvurmak mümkün değildir.

Bölge İdare Mahkemeleri ve Yargı Çevreleri

BİM Kanununa getirilen ek maddeler uyarınca Bölge idare mahkemeleri, başkanlık, başkanlar kurulu, daireler (biri idare diğeri vergi olmak üzere en az iki daire), bölge idare mahkemesi adalet komisyonu ve müdürlüklerden (yazı işleri ve idari işler müdürlüğü) oluşacaktır. Danıştay yapılanmasına paralel olarak dosyalar yine daireler tarafından bakılacak olup,  kararlar çoğunluk ile verilecektir.

Yazımızın başında belirtilen ve 7 Kasım 2015 tarihli resmi gazetede yayımlanan Adalet Bakanlığı’nın kararı uyarınca İstanbul, İzmir, Ankara, Bursa, Konya, Samsun, Erzurum, Gaziantep’te (toplam 7 ilde) bölge idare mahkemeleri kurulacak olup, bu mahkemelerin hangi il vergi mahkemelerince verilen kararlara bakacağı (yargı çevresi) bilgisi aşağıda yer almaktadır:

• İstanbul Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; İstanbul, Kırklareli, Edirne, Tekirdağ, Kocaeli ve Sakarya
• Bursa Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; Bursa, Çanakkale, Balıkesir, Bilecik, Kütahya, Yalova ve Eskişehir
• İzmir Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; İzmir, Manisa, Uşak, Denizli, Aydın ve Muğla
• Ankara Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; Ankara, Çankırı, Kırıkkale, Çorum, Kırşehir, Yozgat, Nevşehir, Sivas, Kayseri, Kastamonu, Karabük, Bartın, Zonguldak, Düzce ve Bolu
• Konya Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; Konya, Adana, Karaman, Niğde, Mersin, Aksaray, Antalya, Burdur, Isparta ve Afyonkarahisar
• Samsun Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; Samsun, Sinop, Amasya, Tokat, Ordu, Giresun, Trabzon ve Rize
• Erzurum Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; Erzurum, Artvin, Ardahan, Gümüşhane, Bayburt, Kars, Iğdır, Ağrı, Erzincan, Tunceli, Bingöl Muş, Bitlis, Van ve Hakkâri
• Gaziantep Bölge İdare Mahkemesinin yargı çevresi; Gaziantep, Osmaniye, Kahramanmaraş, Hatay, Kilis, Malatya, Elazığ, Adıyaman, Şanlıurfa Diyarbakır, Mardin, Batman, Siirt ve Şırnak

HSYK’nın bir kararnamesine ilişkin yapmış olduğu duyuruda[1] Bölge idare mahkemelerinin 7 mahalde 67 daire halinde faaliyete geçirilmesinin plânlandığı belirtilmiş olup, buna ilişkin ihtiyaç listesini[2] de ayrıca ilan emiştir. Bu listeye göre bölge idare mahkemelerinin vergi dava dairesi ve üye sayılarının aşağıdaki şekilde olması planlanmaktadır:

• İstanbul Bölge İdare Mahkemesi: 6 Vergi Dava Dairesi, 6 Daire Başkanı, her biri 4 üye olmak üzere 24 üye
• Ankara Bölge İdare Mahkemesi: 3 Vergi Dava Dairesi, 3 Daire Başkan, her biri 4 üye olmak üzere 12 üye
• İzmir Bölge İdare Mahkemesi: 3 Vergi Dava Dairesi, 3 Daire Başkan, her biri 3 üye olmak üzere 9 üye
• Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi: 3 Vergi Dava Dairesi, 3 Daire Başkan, her biri 3 üye olmak üzere 9 üye
• Konya Bölge İdare Mahkemesi: 3 Vergi Dava Dairesi, 3 Daire Başkan, her biri 3 üye olmak üzere 9 üye
• Samsun Bölge İdare Mahkemesi: 1 Vergi Dava Dairesi, 1 Daire Başkan, 3 üye
• Erzurum Bölge İdare Mahkemesi: 1 Vergi Dava Dairesi, 1 Daire Başkan, 3 üye

HSYK’nın 20 adet olması öngörülen vergi dava dairelerine ilişkin yukarıdaki planı ile 47 adet olması öngörülen idari dava dairelerine ilişkin planı kıyaslandığında, vergi dava daireleri sayısının, idari dava dairelerinin yüzde ellisinin altında kaldığı tespit edilmiştir. Bu noktada, daha fazla vergi dava dairesi öngörülebilirdi yönünde bir eleştiri yapmakta sakınca görmüyoruz nitekim Vergi İdaresi’nin son bir yıl içinde her geçen gün artmakta olan vergi incelemeleri dikkate alındığında, idari davalar kadar vergi davalarının da oldukça fazla olduğu ve daha da fazlalaşacağı şüphesizdir. Bu durumda yine vergi dava dairelerinin önünde dosya yığınlarının birikmesini kaçınılmaz bir son olarak görmekteyiz.

SONUÇ

Mükellefler ve biz avukatlar tarafından takip edilen, konusu 5.000 TL’nin üzerinde olan tüm dosyalar hakkında vergi mahkemeleri tarafından 20 Temmuz 2016 (ya da sonraki bir x tarihi) itibariyle verilecek nihai kararlar için istinaf yoluna başvurulacaktır.  Ayrıca bu tarih itibariyle verilecek yürütmenin durdurulması kararları yahut ilk incelemeye istinaden verilen kararlar hakkında yapılacak itirazlar da istinaf yoluna tabi olacaktır. Hatırlatmak isteriz ki bu tarihten önce verilen kararlar için mevcut sistem aynen devam edecek olup, temyiz yolu açık olan dosyalar için temyize, itiraza konu kararlar için itiraz merciine başvurulacaktır.

Son olarak, bölge idare mahkemelerinin devreye girerek Danıştay’ın iş yükünü azaltıp azaltmayacağı ve böylece yargı sürecinin hızlıca sonuçlanıp sonuçlanmayacağı önümüzdeki bir-bir buçuk yıl içinde kendini gösterecektir. Her ne kadar vergi dava dairelerinin sayısı tarafımızca çok yeterli görülmemiş ise de, Türk yargı sisteminin kanayan yarası olan uzun yargı süreci için istinafın gerek mükellefler gerekse biz avukatlar için büyük bir umut teşkil ettiğini belirtmek isteriz.

Yazının orijinal halini indirmek için lütfen tıklayınız.